当前位置  > 首页  >  公告  >  《中华人民共和国旅游法》解读三
《中华人民共和国旅游法》解读三
2017/6/29 15:27:38     编辑:管理员 【
     
第三章 旅游规划和促进
 
本章共11条,主要对旅游业纳入国民经济和社会发展规划、组织编制旅游发展规划的主体、旅游发展规划的内容、旅游发展规划与相关规划的关系、对自然资源和人文资源等进行利用的总体要求、旅游发展规划执行情况的评估、旅游业发展的促进、政府的资金支持、旅游形象的推广、旅游公共服务的提供、旅游客运专线或者旅客中转站的建立以及旅游职业教育和培训的发展等作了规定。
第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府,应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制旅游发展规划。对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时,应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。
【本条主旨】
本条是关于旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体的规定。
【本条释义】
旅游业的持续健康发展,离不开政府的支持和合理的规划。为促进旅游业的健康发展,本条对旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体作了规定。
根据本条的规定,旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体,包括两个方面:
第一,旅游业纳入国民经济和社会发展规划。所谓国民经济和社会发展规划,是指中央或者地方政府制定的关于本行政区域国民经济和社会发展的宏观性、战略性和长远性的安排,它是在分析规划期内国民经济和社会发展趋势和特征的基础上,确定国民经济和社会发展的总体战略、指导方针、主要任务、发展目标和主要政策措施的指导文件。
长期以来,我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济。2008年国际金融危机的冲击,表明这种发展方式再也难以为继。旅游业作为现代服务业的龙头,涉及范围广、消耗资源少、带动系数大、创造就业多、综合效益好,发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。2009年,国务院发布《国务院关于加快发展旅游业的意见》,第一次提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的要求。因此,发展旅游业是各级人民政府的一项重要工作,作为中央政府的国务院和县级以上地方各级人民政府应当将其纳入本级人民政府的国民经济和社会发展规划。
我国的国民经济和社会发展第十二个五年规划,明确提出“十二五”时期(2011-2015年)大力发展生产性服务业和生活性服务业,积极发展旅游业。县级以上地方各级人民政府制定的国民经济和社会发展规划,也根据本地的实际情况,作了相应的规定。今后,县级以上各级人民政府在制定国民经济和社会发展规划时,应当将旅游业的发展纳入其中。
第二,旅游发展规划的编制主体。所谓旅游发展规划,是指国家或地区为发展旅游事业,对旅游业发展及相关事项进行的宏观性、战略性和长远性的安排,它是指导和协调旅游事业健康、有序、可持续发展的重要工具。旅游发展规划一般为期限五年以上的中长期规划。
旅游发展是一个系统工程,它涉及许多方面,如果各有关方面不能相互配合和协调发展,旅游业就难以正常和顺利发展。为避免旅游发展中的盲目性,使旅游业和相关行业相互配合、协调发展,使旅游资源得到更有效、合理的利用,使旅游业能够持续发展,有必要编制旅游发展规划,并在规划的指导下来发展旅游业。
根据本条的规定,组织编制旅游发展规划的主体,为国务院,省、自治区、直辖市人民政府,旅游资源丰富的设区的市人民政府,以及旅游资源丰富的县级人民政府。它们应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制本行政区域的旅游发展规划。同时,当旅游资源位于两个或者两个以上的行政区域,并且对该旅游资源从整体上利用而不是分割成不同的部分进行利用,能够达到更好的旅游效果、提升旅游的品质、促进旅游业的发展的,对该旅游资源进行利用时,应当由这两个或者两个以上行政区域地方人民政府的共同上级人民政府组织编制旅游发展规划,或者由这两个或者两个以上行政区域的地方人民政府进行协商,编制整体利用旅游资源的统一的旅游发展规划。
第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标,旅游资源保护和利用的要求和措施,以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。
根据旅游发展规划,县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。
【本条主旨】
本条是关于旅游发展规划的内容和专项规划的规定。
【本条释义】
作为指导和协调旅游发展的重要工具,旅游发展规划的质量,直接关系旅游发展的质量,而旅游发展规划的内容,又直接关系旅游发展规划的质量。因此,本条对旅游发展规划的内容以及专项规划作了规定。
根据本条的规定,旅游发展规划的内容以及专项规划,包括两个方面:
第一,旅游发展规划的内容。近些年,不少地方旅游项目存在盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题。为通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为,解决旅游景点低水平重复建设的问题,本条规定,旅游发展规划主要应当包括以下内容:
1旅游业发展的总体要求和发展目标。所谓旅游业发展的总体要求,是指在旅游业发展的整个过程中都应当遵循的指导思想、基本原则、发展方向等,它统领着整个旅游发展规划的价值取向,决定了旅游发展规划的具体内容,因此,应当在旅游发展规划中予以明确。所谓旅游业发展目标,是指旅游发展规划期间,旅游产业规模、质量、效益等所应当达到的具体标准。旅游发展的目标是旅游发展规划的重要内容,它不仅明确了所要完成的任务,也决定了相关的政策、措施等,因此,应当在旅游发展规划中予以明确。
2旅游资源保护和利用的要求和措施。本法总则第四条确立了旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。为贯彻这一原则,本条要求旅游发展规划中明确旅游资源保护和利用的要求和措施。
3旅游产品开发的要求和促进措施。所谓旅游产品开发,是指人们为了发掘、改善和提高旅游资源的吸引力而从事的开拓和建设活动。旅游产品开发是巩固和扩大既有消费规模、积极培育新的消费热点的重要措施,因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游产品开发的要求和促进措施。
4旅游服务质量提升的要求和促进措施。所谓旅游服务质量,是指旅游经营者所提供服务的优劣程度。旅游服务质量关系到广大旅游者的切身利益,关系到旅游业的整体形象,关系到旅游业的可持续发展,旅游服务质量的提升是我国旅游业发展的重要战略问题,因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游服务质量提升的要求和促进措施。
5旅游文化建设的要求和促进措施。所谓旅游文化,是指旅游者进行旅游活动所产生的各种文化现象。旅游活动本质上是一种文化活动,文化是旅游的本质特征,是旅游业发展的内在动力,是旅游业可持续发展的源泉,发展旅游业必须加强旅游文化建设。因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游文化建设的要求和促进措施。
6旅游形象推广的要求和促进措施。所谓旅游形象,是指人们对旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等的总体、抽象、概括的认识和评价。旅游形象是旅游地的无形价值,是吸引旅游者到旅游地旅游的核心要素,旅游形象推广对拓展旅游市场规模具有十分重要的作用。因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游形象推广的要求和促进措施。
7旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施。所谓旅游基础设施,是指为适应旅游者在旅行游览中的需要而建设的各项物质工程设施,包括旅游饭店(宾馆)、旅游道路、旅游航线网络、景区停车场、游客服务中心、旅游厕所、城市游客集散中心等物质设备。所谓旅游公共服务设施,是指为满足旅游者的公共需求而提供基础性、公益性的旅游公共产品与服务的设施,主要包括旅游信息咨询服务设施、旅游安全保障服务设施、旅游交通便捷服务设施、旅游便民惠民服务设施、旅游行政服务设施等。旅游基础设施和公共服务设施是发展旅游业不可缺少的物质基础,因此,本条要求旅游发展规划中明确旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施。
除上述内容外,组织编制旅游发展规划的人民政府,可以根据实际情况和发展旅游的需要,在旅游发展规划中规定其他一些内容。
第二,专项规划。所谓专项规划,是指为更有效地实施旅游发展规划意图,根据旅游发展规划,对重点旅游资源开发利用所编制的规划。专项规划的编制主体是县级以上地方人民政府,内容为对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套的专门要求。
第十九条 旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。
【本条主旨】
本条是关于旅游发展规划与其他有关专项规划的关系的规定。
【本条释义】
旅游涉及多个行业,与多方面相关联。旅游发展规划是安排旅游业发展及相关事项的专项规划,而其他一些方面也有自己的规划。为了处理好旅游发展规划与其他有关专项规划的关系,本条规定当旅游发展规划应当与其他有关专项规划相衔接。
根据本条的规定,旅游发展规划与其他有关专项规划的关系,主要包括五个方面:
第一,旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接。所谓土地利用总体规划,是指各级人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,对土地的开发、利用、治理、保护所作的综合部署和统筹安排。土地管理法规定,国家实行土地用途管制制度;土地利用总体规划规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地;严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护;土地利用总体规划一经批准,必须严格执行;使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。旅游发展规划的内容涉及对土地的开发、利用时,必然要处理与土地利用总体规划的关系。此时,旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。
第二,旅游发展规划应当与城乡规划相衔接。所谓城乡规划,是指各级人民政府对城镇、城市、镇、乡、村庄的空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等所作的统筹安排,它包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法规定,经依法批准的城乡规划,是城乡建设和规划管理的依据;任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。旅游发展规划的内容涉及空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等时,必然要处理与城乡规划的关系。此时,旅游发展规划应当与城乡规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。
第三,旅游发展规划应当与环境保护规划相衔接。所谓环境保护规划,是指县级以上人民政府对保护和改善环境、防治环境污染和其他公害所作的综合部署和统筹安排。环境保护法规定,县级以上人民政府环境保护行政主管部门,应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价,拟订环境保护规划,经计划部门综合平衡后,报同级人民政府批准实施。旅游发展规划的内容涉及影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素时,必然要处理与环境保护规划的关系。此时,旅游发展规划应当与环境保护规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。
第四,旅游发展规划应当与其他自然资源的保护和利用规划相衔接。除上述规划以外,我国一些有关自然资源的法律法规还规定了其他一些自然资源的保护和利用规划。例如,清洁生产促进法规定了国家清洁生产推行规划,水土保持法规定了水土保持规划,海岛保护法规定了海岛保护规划,水污染防治法规定了水污染防治规划,渔业法规定了水域利用的统一规划,野生动物保护法规定了野生动物资源的规划,港口法规定了港口规划,水法规定了全国水资源战略规划、流域规划和区域规划,森林法规定了林业长远规划,草原法规定了对草原的规划,海域使用管理法规定了海洋功能区划,防沙治沙法规定了防沙治沙规划,防洪法规定了防洪规划。旅游发展规划的内容涉及这些自然资源时,必然要处理与相关自然资源保护和利用规划的关系。此时,旅游发展规划应当与相关自然资源保护和利用规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。
第五,旅游发展规划应当与文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。除自然资源保护和利用的规划外,我国一些有关人文资源的法律法规也规定了人文资源的保护和利用规划。例如,文物保护法规定了历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划,非物质文化遗产法规定了非物质文化遗产代表性项目保护规划和专项保护规划。旅游发展规划的内容涉及这些人文资源时,必然要处理与相关人文资源保护和利用规划的关系。此时,旅游发展规划应当与相关人文资源保护和利用规划相衔接,而不得与之不一致甚至与之相冲突。
第二十条 各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。
【本条主旨】
本条是关于有关规划的编制以及有关设施的规划和建设应当有利于促进旅游业的发展的规定。
【本条释义】
旅游与多个方面相关联,要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,各有关方面的支持和保障至关重要。为此,本条对土地利用总体规划、城乡规划的编制以及基础设施和公共服务设施的规划和建设应当促进旅游业发展作了规定。
根据本条的规定,有关规划的编制以及有关设施的规划和建设应当有利于促进旅游业的发展,包括两个方面:
第一,各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。土地利用总体规划、城乡规划包括了对城乡空间布局和建设用地的统筹安排,旅游项目、设施的建设,会对城乡的空间布局产生影响,会需要使用土地。根据土地管理法的规定,土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。根据城乡规划法的规定,建设单位应当按照规划条件进行建设;县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实,未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。因此,要进行某一旅游项目、设施的建设,首先该旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求必须已体现在土地利用总体规划、城乡规划之中。否则,就不得进行该旅游项目、设施的建设。而旅游项目、设施的建设,对于提高对旅游者的吸引力、增加旅游者的满意度,从而对于促进旅游业的发展,有着十分重要的作用。为保证旅游项目、设施的建设能够顺利进行,本条要求各级人民政府在编制土地利用总体规划、城乡规划时,充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。
第二,规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,应当兼顾旅游业发展的需要。在现代社会中,交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,对人们的生产、生活不可或缺,对旅游者及旅游活动而言,也是如此。例如,没有道路和交通工具,旅游者就难以出行;没有供水,旅游者的饮食安全和卫生条件就难以得到保证;没有供电,旅游者的许多活动就会受到限制;没有环保设施,就会因为环境恶劣而使旅游者拒而远之。即使是旅游资源极为独特、丰富,对人们能够产生极大吸引力的区域,如果没有交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施,或者这些设施的条件不好,也难以吸引大量的旅游者。由于交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施的规划和建设职责并不属于旅游主管部门,而是属于其各自的主管部门,因此,本条要求有关主管部门在规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施时,应当兼顾旅游业发展的需要。
第二十一条 对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,尊重和维护当地传统文化和习俗,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。
【本条主旨】
本条是关于旅游资源利用的总体要求和有关主管部门的监督检查的规定。
【本条释义】
对备受关注的旅游资源开发与保护关系问题,本法第四条规定了旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。本条又从旅游资源利用总体要求的角度,作了进一步的规定。
根据本条的规定,旅游资源利用的总体要求和有关主管部门的监督检查,包括两个方面:
第一,旅游资源利用的总体要求。本条对旅游资源利用的总体要求,有以下五项:
1对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定。迄今为止,我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、环境保护法、森林法、草原法、文物保护法、非物质文化遗产法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规,对自然资源和人文资源的保护分别作出了详细的、具体的规定。对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守这些法律、法规的规定,任何人、任何单位都不得以发展旅游、拉动经济为由,违反有关法律、法规的规定。否则,就应当承担相应的法律责任。
2对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须符合资源、生态保护和文物安全的要求。所谓资源保护,是指维护自然资源和人文资源的固有价值,保持自然景观和人文景观的原有特色,使其不受污染和破坏。所谓生态保护,是指维护人类赖以生存的生态系统并使其免遭破坏,使生态功能能够正常发挥。所谓文物安全,是指维护文物的原貌和完整性,使其不被毁损灭失。
自然资源和文物等人文资源,在进行旅游利用时,就成为旅游资源。旅游资源是旅游开发的必备条件之一,是构成旅游产品的重要组成部分。没有旅游资源,也就没有旅游业存在和发展的基础。而旅游资源是脆弱的,常常会受到不同程度的破坏。例如,道路、旅馆、饭店、商场、娱乐场所以及其他设施的修建,会使当地的环境发生变化;旅游景点的建设会破坏原有的历史环境和风貌;大批旅游者的光顾,会使历史文化名城和古老村落受到噪声、汽车尾气、垃圾的污染,等等。有些破坏在一定时间以后可以自行修复,有些破坏则会造成无法挽回的损失,并因此减弱和毁损旅游目的地的吸引力。保护旅游资源就是保护旅游业的发展。为此,本条要求对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须符合资源、生态保护和文物安全的要求。
3对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须尊重和维护当地传统文化和习俗。所谓当地传统文化,是指由旅游资源利用地的历史沿袭而来、与旅游资源利用地的人们生产生活密切相关的风土人情、习俗习惯、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等。所谓当地习俗,是指旅游资源利用地的人们在长期的生产生活中形成的风尚、礼节、行为、倾向等。
一个地方的传统文化和习俗,是当地人进行生产、生活活动的结晶,集中地反映了当地的精神、当地人们的生活和经验,是否尊重和维护当地的传统文化和习俗,往往被当地人看做是是否对当地人的尊重。不尊重和维护当地传统文化和习俗,就容易引起争议和纠纷、影响团结,使旅游者对当地社会秩序产生疑虑而影响旅游业的发展。同时,当地的传统文化和习俗,往往是吸引旅游者前往该地旅游的一个重要因素,尊重和维护当地传统文化和习俗,就是促进旅游业的发展。因此,本条规定,对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须尊重和维护当地传统文化和习俗。
4对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。所谓维护资源的区域整体性,是指自然资源或者人文资源由相互联系、相互制约的不同空间部分组成时,维持并保护各个空间部分构成的完整整体,而不将不同的空间部分予以割裂。所谓维护资源的文化代表性,是指维持并保护自然资源和人文资源中最能体现某种文化的特征。所谓维护资源的地域特殊性,是指维持并保护自然资源和人文资源不同于其他地域的情形。
资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,是吸引旅游者的重要因素。维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,不仅可以促进旅游业的发展,也可以避免对旅游资源的盲目开发、过度开发,因此,本条要求对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。
5对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须考虑军事设施保护的需要。所谓军事设施,是指国家直接用于军事目的的法定建筑、场地和设备。为了保护军事设施的安全,我国专门制定了军事设施保护法,其中规定,各级人民政府和军事机关应当从国家安全利益出发,共同保护军事设施,维护国防利益;中华人民共和国的所有组织和公民都有保护军事设施的义务。而对一些旅游资源的利用,会对军事设施的保护产生影响。为保证军事活动的正常进行,维护国防安全,本条规定对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须考虑军事设施保护的需要。
第二,有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。自然资源和人文资源由不同的主管部门依据其职责进行监督管理。例如,土地由土地管理部门监督管理,森林由林业部门监督管理,文物由文物保护部门监督管理。为确保自然资源和人文资源的旅游利用符合旅游资源利用的总体要求,防止旅游盲目开发、无序开发、过度开发对自然资源和人文资源的破坏,本条要求有关主管部门加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查。
第二十二条 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。
【本条主旨】
本条是关于旅游发展规划执行情况的评估的规定。
【本条释义】
所谓旅游发展规划执行情况的评估,是指旅游发展规划编制并执行以后,通过各种科学的方法,对其执行情况进行分析、论证,并对其执行的有效性、执行中存在的问题等作出客观评价。对旅游发展规划执行情况的评估,是进一步完善旅游发展规划、改进旅游发展计划编制工作的基础。因此,本条对旅游发展规划执行情况的评估作了规定。
根据本条的规定,旅游发展规划执行情况的评估,包括两个方面:
第一,各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估。编制旅游发展规划的目的,并不是将其束之高阁,而是将其实施在实际之中。旅游发展规划在实践中是否得到有效执行,没有有效执行的症结在什么地方,今后编制旅游发展规划应当在哪些地方予以改进等,需要对旅游发展规划的执行情况进行评估,才能得出客观、科学的结论。为促使旅游发展规划编制得更加科学、更加符合客观实际,从而使其更加有效地促进旅游业的发展,本条要求各级人民政府组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估。即国务院组织编制的旅游发展规划在执行以后,国务院应当组织力量,对其执行情况进行评估;省、自治区、直辖市人民政府组织编制的旅游发展规划在执行以后,省、自治区、直辖市人民政府应当组织力量,对其执行情况进行评估;设区的市人民政府组织编制的旅游发展规划,设区的市人民政府应当组织力量,对其执行情况进行评估;县级人民政府组织编制的旅游发展规划,县级人民政府应当组织力量,对其执行情况进行评估。
第二,各级人民政府应当将旅游发展规划执行情况的评估情况向社会公布。所谓向社会公布,是指通过某种方式告知广大社会公众,使广大社会公众知晓。向社会公布的方式包括在报纸、杂志、网络上刊登,在广播、电视上播放等。
旅游发展规划的执行情况,既与旅游者有关,更与当地的社会公众息息相关。将旅游发展规划执行情况的评估情况向社会公布,既是满足社会公众知情权的需要,也是满足社会公众监督权的需要。因为旅游业的发展,会拉动当地的经济增长,增加当地的劳动就业,增加当地居民的收入,推动当地的经济结构调整,促进当地区域城乡协调和社会事业的发展,并会对当地的旅游资源和居民生产生活产生影响。因此,旅游发展规划执行的效果如何,当地社会公众有着最直接的感受,也有着最现实的评价。他们了解旅游发展规划执行情况的评估情况,不仅可以从自身经验出发判断该评估是否符合客观实际,也可以对当地政府是否达到了旅游发展规划的步骤和目标,是否采取了旅游发展规划的步骤和措施等进行监督,并为旅游业今后的发展提供广泛的群众基础。为此,本条要求各级人民政府将旅游发展规划执行的评估情况向社会公布。
第二十三条 国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策,推进旅游休闲体系建设,采取措施推动区域旅游合作,鼓励跨区域旅游线路和产品开发,促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合,扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。
【本条主旨】
本条是关于政府促进旅游业发展的措施的规定。
【本条释义】
将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划以及编制和执行旅游发展规划,是促进旅游业发展的重要措施。除此之外,政府还应当采取其他措施,以达到从各方面有效促进旅游业发展的目的。本条即是对政府促进旅游业发展措施的规定。
根据本条的规定,政府促进旅游业发展的措施,包括六个方面:
第一,国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策。所谓产业政策,是指政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策。产业政策具有鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张,限制不需要发展的产业促使其缩小或向其他产业转产的作用。有利于旅游业持续健康发展的产业政策,对于促进旅游业的持续健康发展具有十分重要的作用。因此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策。
第二,国务院和县级以上地方人民政府应当推进旅游休闲体系建设。所谓旅游休闲,是指旅游者通过旅游活动而达到休息、放松目的的行为。随着人们收入的增加、工作压力的加大以及出游经验的积累,人们对旅游休闲的需求日益增加,旅游休闲已经成为旅游业的一个新的增长点。为满足人们日益增长的旅游休闲需求,促进旅游休闲产业健康发展,本条要求国务院和县级以上地方人民政府推进旅游休闲体系建设。推进旅游休闲体系建设的措施包括保障国民旅游休闲时间,改善国民旅游休闲环境,推进国民旅游休闲基础设施建设,加强国民旅游休闲产品开发与活动组织,完善国民旅游休闲公共服务,提升国民旅游休闲服务质量等。
第三,国务院和县级以上地方人民政府应当采取措施推动区域旅游合作。所谓区域旅游合作,是指区域范围内不同地区之间的相关主体,依据一定的协议、章程或合同,将旅游系统的资源、资金、信息、交通、人才、产品和市场等各要素在地区之间进行重新配置、整合与优化,形成规模更大、品牌更鲜明、效益更佳的区域旅游联合体的行为。区域旅游合作可以实现整体规划、优势互补、信息互通、资源互享、市场共有、项目共建、效益共赢,从而推动本区域旅游业的发展。因此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府采取措施推动区域旅游合作。
第四,国务院和县级以上地方人民政府应当鼓励跨区域旅游线路和产品开发。所谓跨区域旅游线路和产品,是指跨越两个或者两个以上区域范围的旅游线路和旅游产品。旅游活动的核心是人员的流动,旅游者流动的方向是具有吸引力的目的地,他们并不关心目的地的区域范围。跨区域的新的旅游线路、旅游产品,不仅可以提高对旅游者的吸引力,而且可以实现不同区域的多方共赢,从而推动旅游业的大联动、大发展。因此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府鼓励跨区域旅游线路和产品开发。
第五,国务院和县级以上地方人民政府应当促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合。随着经济社会的发展,旅游者出现了多样化的消费需求,这为旅游业发展提供了新的机遇。为此,本条要求国务院和县级以上地方人民政府促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合,如促进各具特色的农业观光和体验性旅游活动的开展,促进“农家乐”、休闲农庄等旅游产品的发展,促进合理利用民族村寨、古村古镇进行特色景观旅游村镇的建设,促进生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游的发展,促进旅游购物的发展,促进以大型国际展会、重要文化活动和体育赛事为平台进行旅游活动等。
第六,国务院和县级以上地方人民政府应当扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。所谓少数民族地区,是指以少数民族人民为主聚集生活的地区。所谓革命老区,也称为中国革命老根据地,是指土地革命战争时间和抗日战争时期,在中国共产党和毛泽东等老一辈无产阶级革命家领导下创建的革命根据地。所谓边远地区,是指国家确定的边远省界县、穷困山区县以及边疆国境县、边疆县、高寒山区县等。所谓贫困地区,是指相对于其他地区,贫困程度更深,贫困人口更集中,经济、政治、文化和社会公共设施发展更落后的地区。少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区的经济基础比较薄弱,经济发展相对滞后,但其旅游资源一般较为丰富。为促进这些地区旅游业的发展,通过发展旅游业提高当地的经济发展水平,本条要求国务院和县级以上地方人民政府扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区的旅游业发展。
第二十四条 国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金,加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。
【本条主旨】
本条是关于国务院和县级以上地方人民政府对旅游发展的资金支持的规定。
【本条释义】
旅游的发展离不开资金的支持,而资金既可来源于社会各个经济主体,也可来源于各级人民政府。为促进旅游业的发展,本条对政府安排资金发展旅游作了规定。
根据本条的规定,政府对旅游发展的资金支持,包括两个方面:
第一,国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金。即作为中央人民政府的国务院,省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州人民政府,县、自治县、市辖区人民政府,根据本行政区域的财政收入、各个方面的财政支出以及旅游开发等各方面情况,在有条件安排一定的资金支持旅游业的发展时,应当为旅游业的发展安排专项资金。
目前,我国在中央层面安排的促进旅游业发展的资金,主要有旅游发展基金和包括国家红色旅游专项资金、国家“十一五”历史文化名城名镇名村专项保护资金、国家文化和自然遗产地保护资金等在内的旅游发展专项资金。各省、自治区、直辖市和一些市、县也从本级财政拨出一定资金建立旅游发展专项资金,推动旅游业的发展。
第二,政府安排的促进旅游业发展的资金,应当用于加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。所谓旅游基础设施建设,是指为适应旅游者在旅行游览中的需要而进行的各项物质工程设施的建设,包括旅游饭店(宾馆)、旅游道路、旅游航线网络、景区停车场、游客服务中心、旅游厕所、城市游客集散中心等物质设备的建设。所谓旅游公共服务,是指政府和其他社会组织、经济组织为满足旅游者的公共需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务,主要包括旅游信息咨询服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务、旅游行政服务等内容。所谓旅游形象推广,是指采取各种方法和措施,宣传旅游目的地、旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等,以提高社会公众的认知度和认同度。
旅游基础设施发展是旅游业不可缺少的物质基础,旅游公共服务是为旅游者提供一个便捷、安全、舒适的旅游环境,从而提高旅游者满意度的需要;旅游形象推广是让社会公众了解旅游目的地、旅游产品等,从而到该地旅游、消费旅游产品的重要措施。也就是说,旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广是发展旅游业的最基本和最重要的条件和措施。因此,本条要求将政府安排的促进旅游业发展的资金用于加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广,而不能超出本条规定的使用范围。
第二十五条 国家制定并实施旅游形象推广战略。国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作,建立旅游形象推广机构和网络,开展旅游国际合作与交流。
县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
【本条主旨】
本条是关于政府进行旅游形象推广工作的规定。
【本条释义】
如前条所述,旅游形象推广是采取各种方法和措施,宣传旅游目的地、旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等,以提高社会公众的认知度和认同度。通过旅游形象推广,可以使社会公众了解旅游目的地、旅游产品等,吸引社会公众到该旅游目的地进行相关旅游活动,从而促进旅游业的发展。由于旅游形象推广是促进旅游业发展的重要措施,本条专门对政府进行旅游形象推广工作作了规定。
根据本条的规定,政府的旅游形象推广工作,包括三个方面:
第一,国家制定并实施旅游形象推广战略。旅游形象推广战略,是指全局性的指导旅游形象推广的方针。旅游业是国民经济的支柱产业,而旅游形象推广关系到旅游业的发展,因此,国家对旅游形象推广高度重视。《中国旅游业“十二五”发展规划纲要》明确提出,推行国家旅游形象战略。为发挥立法对旅游业发展的引导、推动作用,促进旅游业发展成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,本条规定国家制定并实施旅游形象推广战略。即国家制定全局性的指导旅游形象推广的方针,指导各部门、各地方进行旅游形象推广。各部门、各地方应当按照国家制定的旅游形象推广战略,以各种方式、采取各种措施进行旅游形象推广,有效地促进旅游业的发展。
第二,国务院旅游主管部门在旅游形象推广中的工作。本条规定的国务院旅游主管部门在旅游形象推广中的工作,主要有三项:
1统筹组织国家旅游形象的境外推广工作。所谓国家旅游形象,是指某个国家以外的人们对该国及其旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等的总体、抽象、概括的认识和评价。国家旅游形象的境外推广,是指采取各种方法和措施向该国以外的国家和地区宣传该国的国家旅游形象,以提高该国境外的社会公众对该国国家旅游形象的认知度和认同度。国家旅游形象是一个国家的无形价值,是吸引其他国家旅游者到该国旅游的核心要素。要吸引更多的境外旅游者入境旅游,国家就应当开展国家旅游形象的境外推广工作。作为在中央人民政府中主管旅游工作的国务院旅游主管部门,在国家旅游形象的境外推广中,具体负责相关工作的进行。由于国家旅游形象的境外推广,不仅与国家旅游主管部门有关,也涉及其他部门的工作,如国家新闻主管部门、文化主管部门、新闻出版和广电部门等部门的工作,为更好地整合各相关部门的资源,使各相关部门共同为推广中国良好的国家形象而努力,本条规定国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作。
2建立旅游形象推广机构和网络。旅游形象的推广工作要有效进行,就需要有机构、人员,并形成能够发挥巨大作用的网络。为此,本条规定国务院旅游主管部门建立旅游形象推广机构和网络。
3开展旅游国际合作与交流。所谓旅游国际合作与交流,是指与其他国家和地区在旅游资金、人才、标准、产品、市场、信息等方面,相互协作、沟通联系、互通有无。开展旅游国际合作与交流,是更好地巩固、发展、开拓入境游市场和出境游市场的一条重要途径,也是学习外国经验以更好地促进国内旅游业发展的重要途径。为此,本条规定国务院旅游主管部门开展旅游国际合作与交流。
第三,县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。作为主管本行政区域内的旅游工作的地方旅游主管部门,在本地的旅游形象推广中,具体负责相关工作的进行。而本地的旅游形象推广,不仅与地方旅游主管部门有关,也涉及其他地方工作部门。为更好地整合各相关部门的资源,使各相关部门共同做好本地的旅游形象推广工作,本条规定负有依法管理本行政区域内行政工作的县级以上地方各级人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
第二十六条 国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台,无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。
旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况,建立旅游客运专线或者游客中转站,为旅游者在城市及周边旅游提供服务。
【本条主旨】
本条是关于政府应当提供的旅游公共服务的规定。
【本条释义】
政府的一项重要职责,是为公民提供公共服务。因此,提供旅游公共服务,是政府的一项职责。本条即对政府应当提供旅游公共信息服务、旅游交通便捷服务、旅游便民惠民服务等旅游公共服务作了规定。
根据本条的规定,政府应当提供的旅游公共服务,包括三个方面的内容:
第一,国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台。所谓旅游公共信息和咨询平台,是指向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等与旅游活动有关的信息,并回答旅游者相关询问的环境或者条件。国务院旅游主管部门以及省、自治区、直辖市人民政府,设区的市、自治州人民政府,县、自治县、市辖区人民政府,应当根据旅游者以及促进旅游发展的需要,建立旅游公共信息和咨询平台,以满足旅游者对相关信息的需要。
国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府建立的旅游公共信息和咨询平台,是政府为提供旅游公共服务设立的,而公共服务具有无偿性,因此,旅游公共信息和咨询平台应当无偿地向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务,不得以任何名义收取任何费用。
第二,设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要设置旅游咨询中心和旅游指示标识。所谓旅游咨询中心,是指为旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等与旅游活动有关的信息,并回答旅游者相关询问的机构。所谓旅游指示标识,是指用以传递旅游信息或者吸引旅游者注意力,被设计成文字或图形的视觉展示,包括景区介绍牌、景区名牌、景观介绍牌、配套设施指示牌、景区游览路线引导牌、友情提示牌、安全管理标识牌、景点游览图、旅游交通指示牌等。
在现代越来越复杂的空间和信息环境中,及时、方便地获取旅游信息,解决旅游有关问题,对旅游者顺利进行旅游活动十分重要,而旅游咨询中心和旅游指示标识的设置,可以使旅游者及时、方便地获取旅游信息,解决旅游有关问题。因此,本条要求设区的市和县级人民政府有关部门根据需要设置旅游咨询中心和旅游指示标识。同时,旅游者出发、到达、中转的交通枢纽,以及商业比较集中、吸引众多购物者的商业中心,是旅游者集中的场所。在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,能够更好地为旅游者服务;景区是旅游者进行游览等旅游活动的地方,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识,能够使旅游者顺利进行旅游活动。因此,本条要求设置旅游咨询中心的场所是交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所,设置旅游指示标识的场所是景区和通往主要景区的道路。
第三,旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以建立旅游客运专线或者游客中转站。所谓旅游客运专线,是指运送旅游者到某地进行某项旅游活动的专用的运输线路。所谓旅客中转站,是指旅游者中途转换交通运输工具的地方。
在旅游资源丰富的地方,吸引到当地进行旅游活动的人数众多,旅游者要参观游览的地方也较多。建立旅游客运专线或者游客中转站,能够方便旅游者到达景区,方便旅游者在不同的景区之间往返。为使旅游者享受更好的服务,本条规定旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况,建立旅游客运专线或者游客中转站,为旅游者在城市及周边旅游提供服务。
第二十七条 国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训,提高旅游从业人员素质。
【本条主旨】
本条是关于国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训的规定。
【本条释义】
旅游从业人员是指在旅游业就业的人员。旅游从业人员为旅游者提供服务,他们的言谈举止、行为规范代表着旅游经营者甚至旅游行业的形象,他们的水平及工作质量直接影响着旅游经营者的服务效果,而旅游从业人员的水平及工作质量取决于他们自身的素质。我国的旅游业在快速发展的同时,因旅游业就业机会的增多而使大量劳动力到旅游行业就业,但一些人学历层次普遍偏低、整体素质不高,由此产生了一系列问题。例如,一些旅游从业人员服务意识不强,服务态度较差甚至服务态度恶劣;一些旅游从业人员由导游变导购,误导、诱导旅游者甚至辱骂旅游者、威逼旅游者消费的行为时有发生,而以提高“宰客”技能的非法培训机构“大刀会”“小刀会”受到旅游从业人员的热捧,等等。为提高旅游从业人员的素质,本条对国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训作了规定。
所谓旅游职业教育,是指让受教育者获得从事旅游职业所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。旅游职业教育侧重于旅游实际工作能力的培养,其目的是培养具有一定文化水平、专业知识技能和职业道德素养的旅游应用人才。所谓旅游职业培训,是指对准备和已经在旅游业就业的人员进行的旅游业务知识和实际工作能力的教育和训练。通过旅游职业教育和培训,可以提高旅游从业人员的素质和职业能力,使其具备良好的职业道德、丰富的科学文化和业务知识、娴熟的服务技能以及健康的心理等基本素质。
国家可以通过多种方式,鼓励和支持发展旅游职业教育和培训。例如,建立健全政府主导、行业指导、企业参与的旅游职业教育办学机制,制定促进校企合作办学法规,推进校企合作制度化;推动教师队伍和实训基地建设,建立健全职业教育质量保障体系,吸收企业参加教育质量评估,提升旅游职业教育基础能力;健全多渠道投入机制,加大对旅游职业教育的财政投入;制定优惠政策,鼓励企业接收旅游职业实习实训和教师实践,鼓励企业加大对旅游职业教育的投入;建立旅游健全技能型人才到职业学校从教的制度;完善符合旅游职业教育特点的教师资格标准和专业技术职务(职称)评聘办法;统筹旅游中等职业教育与高等职业教育发展,促使旅游职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应;在职业教育中推行学历证书和职业资格证书“双证书”制度,推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接;建立健全旅游职业教育课程衔接体系,鼓励毕业生在职继续学习,完善旅游职业学校毕业生直接升学制度,拓宽毕业生继续学习渠道;规划建设一批全国旅游教育培训基地和旅游人才开发示范基地;分类制定在职人员定期培训办法,有针对性地实施各级、各类旅游人才培训工作;统筹职业教育发展,整合利用现有各类职业教育培训资源,依托大型旅游骨干企业、重点职业院校和培训机构,建设一批示范性国家级旅游高技能人才培养基地和公共实训基地;支持发展各类专业化培训机构;建立健全旅游从业人员长效培训管理体制;实施全国旅游培训计划;对旅游行业在线网络培训机构进行政策支持;鼓励旅游企业积极增加人才开发投入,建立岗位培训与持证上岗制度、薪酬制度相衔接的有效机制;吸引境外知名旅游院校、科研机构以及企业,合作设立教育教学、培训、研究机构或项目,推动建设一批示范性中外合作旅游学校和一批中外合作旅游办学项目;开发境外优质旅游教育培训资源,完善出境旅游培训管理制度和措施;加强与国外高水平旅游院校、知名旅游企业合作,建立教学科研、培训实践合作平台,加强旅游经营管理人才、高层次专业技术人才的国际化联合培养,组织师资赴国外访学并引进国外相关专业培养方案,等等。